Por Luis Fierro Carrión, Asesor en Financiamiento Climático de AILAC (*)
Hasta el 6 de Agosto, 52 Partes han presentado sus “Contribuciones Nacionalmente Determinadas previstas” o INDCs (por su sigla en inglés).
Las INDCs son las promesas de acciones para enfrentar el cambio climático que todas las Partes en la CMNUCC están haciendo, antes de la 21ª Conferencia de las Partes (COP21) en París. Los países acordaron en COP19 (2013) presentarlos antes de la COP21 (diciembre de 2015).
Como tales, son una manera de poner en práctica lo que los académicos habían determinado que era la mejor solución cooperativa en un enfoque de teoría de juegos para las negociaciones sobre el cambio climático.
Por ejemplo, Peter Wood, en un informe de investigación de 2010 sobre “Cambio Climático y la teoría de juegos” (
https://goo.gl/CP0yAl), concluyó lo siguiente:
“En su forma más simple, la mitigación del cambio climático es un dilema del prisionero. El dilema del prisionero tiene un equilibrio de Nash que involucra a jugadores que actúan de una manera no cooperativa que es socialmente sub-óptima. Cuando los países tienen una opción continua en cuánto a contaminar, el equilibrio de Nash implica mucha más contaminación de lo que es óptimo… Hay varios resultados sobre mecanismos que implementan un resultado cooperativo a través de sub-juegos de equilibrio perfecto cuando hay un dilema social. Estos incluyen juegos de suscripción (Ejemplo 4.2), la negociación sobre la base de propuestas confirmadas (Ejemplo 4.3), y enfoques donde los países ‘igualan’ compromisos de reducción de la contaminación del otro (Ejemplo 4.4)… Esto sugiere que los países están dispuestos a aumentar su compromiso de reducción de emisiones si otros hacen lo mismo, haciendo más probable la cooperación. También sugiere que la cooperación sería más probable si existiera un mecanismo internacional que permita a los países hacer un compromiso condicional vinculante.”
En otras palabras, la cooperación en reducir las emisiones sería más probable si existiese un mecanismo internacional vinculante para permitir a los países proponer un “compromiso condicional vinculante”, y que otros países puedan “igualar” estos compromisos.
Esto es esencialmente como fueron diseñados las INDCs, y la forma en que han estado funcionando hasta ahora. Hasta el 6 de agosto, se han presentado 23 INDCs (en representación de 52 Partes, ya que la UE incluye sus 28 Estados miembros), que reflejan el 58% de las emisiones totales. De los principales emisores, China, los Estados Unidos, la Unión Europea, Rusia, Japón, México, Canadá y Corea del Sur ya han presentado sus INDCs. Todavía faltan entre los grandes emisores: Australia (el único gran emisor desarrollado que falta), India, Brasil, Indonesia, Irán, Arabia Saudita, Sudáfrica, Turquía, Ucrania y Tailandia.
Entre los países en desarrollo, los siguientes ya han presentado sus INDCs: China, Etiopía, Gabón, Islas Marshall, México, Marruecos, Kenia, Singapur y Trinidad y Tobago. De éstos, las Islas Marshall es el primer país en desarrollo que se ha comprometido a una meta absoluta de reducción de emisiones, lo cual quiere decir que sus emisiones ya han alcanzado un máximo y de aquí en adelante solo pueden reducirse. Esto es de una gran importancia, dado que hasta el momento este tipo de meta de reducción de emisiones solo se había presentado entre los países desarrollados.
Los países miembros de AILAC han reafirmado su compromiso de presentar sus INDCs antes de octubre, a tiempo para la recopilación de la Secretaría (
http://goo.gl/6YRoYY). El Presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, anunció al Congreso de su país que Colombia reduciría sus emisiones en 20 %.
El siguiente gráfico, desarrollado por el Instituto Mundial de Recursos (WRI por su sigla en inglés), ilustra los 18 mayores emisores, destacando en particular los 10 mayores emisores (y a que sectores corresponden dichas emisiones).
Los diferentes promesas de mitigación son difíciles de comparar, ya que utilizan diferentes años de base, diferentes años finales, y en algunos casos no se cuantifican los objetivos de reducción de emisiones en toda la economía, sino más bien desviación de las proyecciones de “negocios como siempre” (“business as usual”); o un objetivo de intensidad de carbono (reducir las emisiones de CO2 por unidad de PIB).
Suiza propone una reducción del 50% de los gases de efecto invernadero (GEI) para el año 2030, a partir de 1990; la Unión Europea, Noruega y Liechtenstein proponen una reducción del 40% en los GEI entre 1990 y 2030. Estados Unidos propuso una reducción de 26 a 28% entre 2005 y 2025. Nueva Zelanda propuso una reducción del 30% en 2030, basado en un año base de 2005; esto se ha estimado como una reducción del 11% a partir de 1990. Canadá también propuso un recorte del 30% desde 2005 hasta 2030.
Rusia propuso una reducción de 25 a 30% de 1990 a 2030; Sin embargo, dado que las emisiones se redujeron después de 1990 (después de la caída de la Unión Soviética), esta meta podría implicar un aumento del 41% en las emisiones entre 2012 y 2030. Este es un ejemplo de como la manera en que las propuestas son formuladas puede conllevar un aumento de emisiones, en lugar de una reducción.
China no propone una reducción de las emisiones, sino más bien llegar a un pico de emisión en 2030 (con su “mejor esfuerzo” para alcanzar su punto máximo antes). China también se ha comprometido a alcanzar un 20% de su energía de fuentes bajas en carbono para el año 2030, y reducir las emisiones por unidad de PIB en un 60 a 65% de los niveles de 2005 para el año 2030.
WRI ha estimado que las promesas de INDC representan una reducción anual de -2,8% en GEI, tanto para la Unión Europea y los Estados Unidos; -2.3% Anual para Japón; -1,7% Para Canadá (
http://goo.gl/lRgV5W).
Climate Action Tracker (CAT, http://goo.gl/XXEp4c), un grupo de científicos y expertos en política del clima, considera que las siguientes INDCs son “inadecuadas” para alcanzar la meta de mantener el aumento de la temperatura por debajo de 2 grados C: Canadá, Japón, Nueva Zelanda, Rusia y Corea del Sur; le dio a la meta de intensidad de carbono de China una clasificación “inadecuada”, mientras que le da una calificación de “mediana” para sus políticas y acciones nacionales, incluido el objetivo de aumentar la participación de combustibles no fósiles en 20 % de la energía primaria.
De acuerdo con CAT (
http://goo.gl/lNSHzr), “Las políticas actuales (“business as usual”) sitúan al mundo en un camino hacia 3.6 a 4.2 ° C de calentamiento por encima de los niveles preindustriales, mientras que las promesas incondicionales que los gobiernos han hecho, a partir de principios de 2015, limitaría el calentamiento a 2.9 – 3.1 ° C por encima de los niveles preindustriales. En otras palabras, todavía hay una brecha importante entre lo que los gobiernos se han comprometido a hacer y el nivel de las acciones que han llevado a cabo hasta la fecha. Las trayectorias actuales se encuentran muy por encima de las vías de emisiones consistentes con un mundo de 1,5 ° C o 2 ° grados”.
No está claro cómo se reforzarían las contribuciones “previstas” para cerrar la “brecha de la ambición”. Algunas Partes (incluyendo AILAC) han propuesto un proceso robusto de revisión ex – ante, pero las Partes solo pudieron alcanzar el acuerdo de permitir al Secretariado de la CMNUCC el preparar un informe de síntesis del esfuerzo agregado de los INDC, que debe publicarse hasta el 1 de Noviembre. También habrá una revisión informal en Marruecos en Octubre.
El Panel Intergubernamental de la ONU sobre el Cambio Climático (IPCC) en su Quinto Informe de Evaluación (AR5) estima que se requieren
reducciones de un 40 a un 70% de las emisiones de GEI para el año 2050 en comparación con 2010, y niveles de emisiones cercanas a cero o menos en 2100, con el fin de mantener el aumento de temperatura a menos de 2 grados (
http://goo.gl/b63SI9).
Mientras que los principales países desarrollados están reduciendo sus emisiones, algunos emisores importantes en el mundo en desarrollo siguen aumentando las suyas. La India no ha anunciado todavía “un año pico”, citando a los imperativos de crecimiento y desarrollo económicos.
Acuerdo de París
De cualquier manera que se finalicen las INDCs y se establezcan los compromisos de mitigación, estas contribuciones tienen que ser una parte integral del acuerdo jurídicamente vinculante que se adoptará en París en la CoP21. Debe haber una fuerte obligación legal para implementar y alcanzar las metas establecidas en los documentos nacionales de compromiso. Esto, sin importar la manera en que se inscriban los compromisos, sea un anexo, una tabla o un registro en línea.
El hecho de que ya están sobre la mesa un número importante de INDCs, ha dado tanto a los gobiernos nacionales como a actores no estatales razones para estar relativamente optimistas sobre el resultado en París. Pero la decisión más importante todavía está por llegar: un acuerdo legal que haga vinculantes a los INDCs será la mejor manera de aumentar la confianza en el proceso multilateral.
Según el vicepresidente ejecutivo de C2ES, Elliot Diringer, “Veo mucha mayor convergencia sobre las líneas generales del acuerdo de lo que vimos en el momento anterior a Copenhague.” C2ES acaba de terminar un año de consultas con los negociadores del clima de más de 20 países.
Laurence Tubiana, delegada especial del clima de Francia (Presidencia de la CoP21), indica que “Esto es algo muy nuevo. Este es un proceso en el que los países hacen progresivamente más y más con el tiempo. Se trata de un proceso de transformación largo y profundo que se extenderá durante los próximos 40 a 50 años y más allá. Necesitamos un marco normativo claro para alcanzar eso.” (
http://goo.gl/s08s47).
Christiana Figueres, Secretaria Ejecutiva de la CMNUCC, confía en que la CoP21 cumplirá su objetivo de llegar a un acuerdo sobre las medidas para limitar el calentamiento global a 2ºC. “Las estrellas se están alineando hacia un acuerdo de París que establecerá una vía que nos mantenga dentro del límite de 2ºC. Lo que es novedoso aquí es que todo el mundo se está dando cuenta de que es un momento muy, muy urgente en la historia de la lucha contra el cambio climático. Que este es un momento en que no podemos darnos el lujo de perder el tiempo. Y porque todo el mundo se moviliza en la misma dirección, en realidad tenemos una muy buena oportunidad de hacer algo significativo.” (
http://goo.gl/n3apmE).
Financiamiento Climático
Uno de los elementos fundamentales para alcanzar un resultado ambicioso y efectivo en Paris es la provisión de financiamiento climático. La provisión de fondos para el clima a los países en desarrollo será indispensable para lograr la reducción de las emisiones que se requiere, y también para construir la confianza con el fin de celebrar un acuerdo exitoso en París.
Según el IPCC AR5, “Para los escenarios de mitigación que estabilicen las concentraciones en el rango de 430 a 530 ppm de CO2-eq para el 2100, las inversiones anuales en el suministro de electricidad de bajo carbono y la eficiencia energética en los sectores clave (transporte, industria y edificios) se proyectan en
varios cientos de miles de millones de dólares al año antes de 2030. Dentro de entornos propicios adecuados, el sector privado, junto con el sector público, puede desempeñar un papel importante en la financiación de la mitigación y la adaptación “(
goo.gl/b63SI9).
Se estima que los países en desarrollo necesitarán $ 350 mil millones al año para la mitigación, más $ 70- $ 100 mil millones adicionales por año para la adaptación al cambio climático. Además, si los impactos del cambio climático siguen aumentando, será necesaria una mayor financiación para hacer frente a “las pérdidas y los daños” de los desastres relacionados con el clima, como huracanes, inundaciones, sequías y el aumento del nivel del mar.
Los países desarrollados ya se han comprometido a “movilizar conjuntamente” $ 100 mil millones por año en el financiamiento climático para los países en desarrollo, incluidos los fondos privados apalancadas con recursos públicos; pero todavía hay falta de claridad de cómo se alcanzará esta meta
AILAC y otros países en desarrollo han propuesto que el Acuerdo de París debe incluir:
a) Una
meta cualitativa a largo plazo sobre los medios de implementación: “todas las inversiones deben convertirse progresivamente en bajas en nivel de emisiones y resistentes a los impactos climáticos, contribuyendo a la necesaria transformación hacia el desarrollo sostenible y el logro de la meta de mantener la temperatura media global aumentar por debajo de 2 ºC o 1,5 ºC, así como construir economías, sociedades y ecosistemas que sean resistentes al cambio climático” (del texto de negociación,
http://goo.gl/JeuL68).
b) Una “meta cuantificada colectiva a corto plazo se determinará cada cinco años a partir de 2020 sobre la base de un piso de 100 mil millones de dólares por año, con el fin de mejorar la previsibilidad de la provisión de fondos para el clima, indicando niveles específicos de financiación de fuentes públicas a ser provistas”.
c) “Cada país desarrollado y otras Partes que estén en condiciones de hacerlo, se comprometen a comunicar de forma anual / bienal en el período posterior a 2020, la contribución financiera cuantificada que proporcionará en apoyo a los países en desarrollo en la aplicación efectiva de las acciones de mitigación y adaptación, a la luz de la meta de transformación establecida en el artículo anterior y el objetivo global establecido en el artículo 5.3″. Esto podría basarse en la experiencia de los documentos de “Estrategias y enfoques” para aumentar el financiamiento climático, mediante la inclusión de información a priori sobre los fondos que serán provistos.
d) Fortalecer las Entidades del Mecanismo Financiero de la Convención, incluido el Fondo Verde Climático (GCF), el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y el Fondo de Adaptación (FA).
e) Desarrollar nuevos mercados de carbono para la el intercambio de certificados de reducción de emisiones (varias de las INDCs incluyen un componente vinculado a un mecanismo de mercado). Esto podría basarse en el mecanismo existente en el marco del Protocolo de Kioto.
En conclusión, mientras que se ha alcanzado avances con la presentación de las INDCs, todavía hace falta alcanzar el Acuerdo de Paris, que asegure la integridad ambiental y la ambición de los compromisos de reducción de emisiones (información ex – ante, metas cuantificables y comparables, ciclos con un periodo común, reglas de contabilidad, evaluación ex – ante y revisión ex –post, etc.).
(*) Las opiniones expresadas en este artículo son del autor y no reflejan necesariamente la posición de los países miembros del Grupo AILAC. Una versión de este artículo aparecerá en la Revista "Gestión" de Ecuador. Una versión previa del artículo también fue publicada en el blog de AILAC: http://ailac.org/por-que-paris-no-sera-copenhague-la-importancia-de-las-indcs-en-el-acuerdo-de-paris-de-cambio-climatico/
