Ni desdolarización ni prosperidad – programa de ajuste del Ecuador con el FMI

Ni desdolarización ni prosperidad 

Programa de Ajuste del Ecuador con el FMI

Por Luis Fierro Carrión (*)

            Hace unos días, el Econ. Pablo Dávalos, quien fuera viceministro de Economía de Rafael Correa, y más recientemente candidato a Alcalde de Quito por el movimiento Pachakutik (obtuvo el 1 %), alarmó a la ciudadanía afirmando que la “Carta de Intención” suscrita por las autoridades ecuatorianas en el contexto del programa de financiamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI) llevaría a la desdolarización del Ecuador, amén de inducir a la crisis, provocar el desempleo, aumentar la pobreza, concentrar el ingreso, desmantelar al Estado, afectar derechos fundamentales y crear un conflicto social (http://www.iela.ufsc.br/noticia/el-ecuador-y-el-fmi).

            Por su parte, el gobierno ha presentado el programa económico como un “plan para la prosperidad”, carente de dolor, y que, por el contrario, generaría empleo, reduciría la pobreza, impulsaría el crecimiento sostenido, fortalecería la dolarización y más maravillas.  Según un artículo publicado por el propio FMI, en base a una entrevista a la economista Anna Ivanova, “Ecuador ha formulado un nuevo plan económico que tiene por objeto colocar la deuda en una firme trayectoria descendente, generar empleo, proteger a los pobres y a los grupos más vulnerables y apuntalar la lucha contra la corrupción.” (https://www.imf.org/es/News/Articles/2019/03/20/NA032119-Ecuador-New-Economic-Plan-Explained).

            La verdad se encuentre entre estos dos extremos retóricos. Ni vamos a alcanzar el paraíso, ni vamos a descender al infierno.

            Debemos comenzar reconociendo que se trata de un programa de ajuste económico, tras una década de despilfarro, corrupción, excesivo gasto público y elevado endeudamiento.

            Según el economista Eduardo Valencia, durante la década de gobierno de Rafael Correa y Alianza PAIS, el Estado recibió ingresos por encima de los 300.000 millones de dólares.  Adicionalmente, la deuda pública (interna y externa), que había descendido a 17.5 % del PIB en 2012, casi se triplicó a 45.4 % del PIB en 2017 (superando los límites legales, aunque el gobierno de Correa ni siquiera se molestó en pedir a la Asamblea autorización para exceder dicho limite).  Los créditos contratados, incluyendo créditos de anticipo de venta petrolera a China (ilegales e inconstitucionales) y la emisión de bonos, tenían elevadas tasas de interés, y plazos relativamente cortos.

            Pese a esta abundancia de recursos, el déficit fiscal aumentó significativamente en los últimos años del gobierno de Correa, alcanzando 8.2 % del PIB en 2016. El déficit primario no-petrolero se redujo a 5.3 % del PIB en 2018, gracias en parte a la amnistía de los intereses y multas de deudas tributarias, que generó ingresos por 1 % del PIB.

            Esta situación, de alto endeudamiento, a altas tasas de interés, con elevados déficits fiscales, y reducidas reservas internacionales, fue la supuesta “mesa servida” que heredó Lenin Moreno. El problema se agravó aún más cuando Moreno persistió en la política de endeudamiento y déficit, con la selección de Ministros ligados al régimen anterior (Carlos de la Torre y María Elsa Viteri), hasta que finalmente nombró al Ministro Richard Martínez en mayo 2018, quien comenzó a tratar de desfacer el entuerto.

            De manera que el programa económico del gobierno con el FMI es, principalmente, un programa de ajuste, tras 11 años de derroche.  Esto significa que, pese a que se lo presente como indoloro, necesariamente tendrá un efecto contractivo, al menos a corto plazo.

            Se trata de aumentar los ingresos del fisco, reducir el gasto público, mejorar el perfil de la deuda externa (con tasas más bajas y plazos más extensos), y adoptar ciertas reformas estructurales que busquen atraer la inversión y, por ende, generar empleo (principalmente en el sector privado).

            Ha llamado un poco la atención que se presente dicho programa de ajuste sin admitir que en el corto plazo tendrá efectos contractivos, y, evidentemente, al reducir el empleo en el sector público, podría aumentar el desempleo a corto plazo.  Y se lo presentó en medio de la campaña electoral para las autoridades seccionales, quizás aprovechando el hecho – curioso en si – que el movimiento Alianza PAIS no tenía candidatos a Alcalde en las principales ciudades del país (aunque, en la práctica, apoyaba a ciertos candidatos, como Paco Moncayo en Quito, Jimmy Jairala en Guayaquil o Pedro Palacios en Cuenca, de los cuales solo ganó Palacios).

Programa Económico 

            En qué consiste el programa económico, y cuáles serán sus probables efectos (a corto y largo plazo):

·         Reducir el empleo público. Esto era imprescindible, dado el aumento insostenible alcanzado en la década anterior. El gobierno buscará proteger sobre todo el empleo en los servicios sociales (educación, salud). A corto plazo, aumentará el desempleo; a largo plazo, al promover la sostenibilidad fiscal, permitirá un crecimiento más sostenido y mayor empleo en el sector privado.

·         Reducir los sueldos en el sector público: otra medida imprescindible; los sueldos en mandos medios del aparato del gobierno habían superado aquellos de países de la OCDE como España o Portugal; y actualmente en promedio los sueldos del sector público son más que el doble que el promedio del sector privado. Esto se hizo con el fin de promover el clientelismo político, aunque – mediante la extendida practica de cobrar “diezmos” – también alimentaba las cuentas de Alianza PAIS y sus partidos aliados (y posiblemente las cuentas personales de algunos altos funcionarios, como se ha denunciado en casos como el de la ex – vicepresidenta Vicuña).

·         Continuar con la reducción de los subsidios a los combustibles, una medida que ya se inició en las postrimerías del gobierno de Correa, y que en todo caso es muy necesaria en el contexto de enfrentar el cambio climático (en lugar de subsidios, se deberían establecer impuestos a las emisiones de gases de efecto invernadero). Se ofrece mantener subsidios focalizados, lo cual podría generar distorsiones, fugas y contrabando, por lo cual sería preferible aumentar el Bono de Desarrollo Humano para compensar cualquier reducción de dichos subsidios (recuérdese que dicho bono fue establecido originalmente en el gobierno de Mahuad para compensar por el alza del precio del gas de uso doméstico).

·         Una reforma del sistema tributario.  No se ha dado mayores detalles al respecto.  Se asume que se aumentará el Impuesto al Valor Agregado (IVA), un impuesto regresivo, lo cual sería un error y tendría efectos contractivos.  Sería preferible aumentar los impuestos directos y progresivos, tales como el impuesto a la renta, e impuestos sobre la propiedad; aunque el informe del FMI sugiere que habrá una tendencia de pasar de impuestos directos a indirectos, aunque se afirma, incongruentemente, que esto aumentará la equidad del sistema tributario (página 14, https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Staff-Report-for-the-2019-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-46682).

·         Se reducirá o eliminará el “impuesto a la salida de divisas” cuando mejore la situación fiscal, lo cual llevó al Econ. Dávalos a afirmar que era una medida de “liberalización de la balanza de pagos” y que por ende podría derivar en la desdolarización.  Esto, en mi opinión, es un sinsentido.  La dolarización funcionó muy bien hasta el 2008, cuando Correa creó dicho impuesto.  Pese a su nombre, en realidad funciona como un desincentivo al INGRESO de divisas, dado que los potenciales inversionistas saben que tendrán que pagar este oneroso impuesto al repatriar sus utilidades o incluso importar ciertos bienes y servicios.

·         Establecer un mejor sistema para fijar prioridades en el gasto e inversión públicos, lo cual sin duda sería beneficioso (Correa eliminó mecanismos que existían previamente tanto para autorizar inversiones públicas como para contratar deuda pública).

·         Fortalecer la autonomía y la capacidad del Banco Central del Ecuador por ejercer una función de supervisión de la estabilidad financiera. Fue lamentable como se desinstitucionalizó y eliminó la autonomía de una entidad tan importante para la estabilidad financiera nacional.

·         Reforma del mercado laboral: al igual que el “impuesto a la salida de divisas” en realidad genera desincentivos para el ingreso de divisas, las regulaciones excesivas para el despido de trabajadores generan desincentivos para la contratación de empleados. Las normas legales y hasta constitucionales que se establecieron bajo el gobierno de Correa generaron una excesiva rigidez en el mercado laboral, que llevó, por ejemplo, a que muchos empleados domésticos perdieran el empleo. Aquí, no obstante, hay que tener también un justo equilibrio, entre la flexibilización extrema que deje en la desprotección a los trabajadores, y un sistema demasiado rígido que desincentive la contratación laboral. Medidas como extender el periodo de prueba, generar contratos más flexibles para el primer empleo y permitir la contratación a tiempo parcial, podrían fomentar la generación de empleo.

·         Se mencionan mejoras en el sistema de pensiones de personas de la tercera edad de bajos ingresos que no hayan contribuido al IESS, así como programas para apoyar a los discapacitados.  Se menciona un aumento de los beneficios nominales del Bono de Desarrollo Humano, y medidas para mejorar la focalización de los programas sociales.  El informe es muy escueto en cuanto a presentar las cifras del IESS, que, de lo que se sabe, son calamitosas.

·         Se proponen esfuerzos para aumentar la transparencia y combatir la corrupción.  Esto es urgente, en el contexto de que se estima que durante la década de Correa se habría perdido 40 mil millones a la corrupción, y otros 30 mil millones en despilfarro e ineficiencia del gasto (https://www.lahora.com.ec/noticia/1102190758/70-mil-millones-en-perdidas-por-corrupcion-en-gasto-publico-durante-el-correismo-). En otras palabras, el mal uso de los recursos públicos habría afectado a más del 20 % de los ingresos fiscales en dicha década. Es como que nos hubiésemos vuelto inmunes a estas cifras escandalosas, cuando un articulo de El Universo sobre los mas grandes casos de corrupción en los gobiernos entre 1979 y 2002 indicaban que estos fluctuaban entre $800.000 y $14 millones en cada gobierno – ¡ahora tenemos que la corrupción se habría multiplicado por 2,857 veces!  Es por eso por lo que ahora tenemos que ajustar – ¡la deuda pública de 50 mil millones ni siquiera alcanza para cubrir dichas pérdidas!  Las políticas propuestas incluyen aumentar la transparencia fiscal y las practicas de adquisiciones, incluyendo en el sector petrolero y la inversión en infraestructura pública; adoptar estándares internacionales para reportar la deuda pública; preparar legislación para prevenir y penalizar la corrupción; publicar los estados financieros del Banco Central y de las empresas petroleras públicas: y fortalecer el marco para evitar el lavado de dinero. También se buscará participar en la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por su sigla en inglés). Todas medidas muy necesarias, y a las cuales espero no se opongan el economista Dávalos y sus “economistas heterodoxos”.

·         Ya se ha avanzado en autorizar la publicación de los informes del Articulo IV del FMI del 2016 y 2019, práctica de transparencia que únicamente se había alcanzado en 2006 cuando era Ministro Diego Borja (y yo era el representante del Ecuador ante el Directorio del FMI).

·         Promover asociaciones público-privadas, y concesiones al sector privado, lo cual podría fomentar un aumento de la productividad, permitir la inversión en infraestructura sin requerir recursos públicos, y reducir costos.

Con estas medidas, se espera reducir el déficit primario no-petrolero en 5 puntos del PIB (alcanzando el equilibrio fiscal), y con ello comenzar a reducir la deuda pública, volviendo a estar por debajo del límite legal del 40 % del PIB en el 2023.

Dado que el salario mínimo ha aumentado muy por encima de los niveles de productividad, se espera que, con tasas de aumento nominal de los salarios moderadas, y tasas de inflación igualmente moderadas, se pueda reducir la sobrevaluación del tipo de cambio efectivo real, que ha vuelto al Ecuador poco competitivo.

Posibles riesgos

Entre los riesgos, se mencionan:

·         la posibilidad de que el precio del petróleo baje y se mantenga bajo (aunque en las ultimas semanas mas bien ha subido, dada la inestabilidad en Libia, la caída de la producción en Venezuela, y la imposición de sanciones a Irán por parte de Estados Unidos).

·         Un aumento del tipo de cambio del dólar de EE. UU. frente a otras monedas, lo cual aumentaría la sobrevaluación del tipo de cambio efectivo real, disminuirá la competitividad y afectaría la balanza de pagos.

·         Oposición política y social a las reformas fiscales, la reducción de los subsidios a los combustibles, la reducción de la nomina de los empleados públicos y las reformas laborales.

Todo ello derivaría en la necesidad de un mayor ajuste, con la posibilidad de una mayor reducción del empleo público, aumento de impuestos y contracción económica.

El programa del FMI contempla un crédito de Servicio Ampliado de tres anos por el equivalente a $4.209 millones, mediante desembolsos trimestrales sujetos a la revisión del desempeño por parte del Directorio del FMI. El programa con el FMI también permitiría la concesión de prestamos de reforma de políticas por parte del Banco Mundial y el BID, así como créditos adicionales por parte de estas instituciones, la CAF, el FLAR, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), para un total previsto de $10.2 mil millones en el periodo 2019-21.

Proyecciones económicas 

Las proyecciones del FMI no son demasiado alentadoras, y desmienten la noción de que estaremos alcanzando la prosperidad pronto:

       ·         Se prevé que el PIB se contraerá en 0.5 % en 2019, y seguirá cayendo en términos per cápita hasta el 2020, para luego recuperar un crecimiento moderado a partir del 2022.

       ·         La tasa de desempleo, que habría bajado a 3.7 % en 2018, subiría a 4.8 % en 2021, para luego comenzar a bajar nuevamente. No obstante, la tasa de 4.8 % es menor a la que se había alcanzado en 2016, bajo Correa (5.2 %)

       ·         El déficit primario no petrolero (pero incluyendo los subsidios a los combustibles) bajaría de – 5.3 % en 2018 a -0.3 % en 2021 y 2022.

       ·         La deuda publica total llegaría a un máximo de 49.2 % del PIB en 2019, pero bajaría a 36.6 % del PIB en el 2023.  En términos nominales, la deuda publica alcanzara un máximo de $52.293 millones en 2019 a $43.383 millones en 2023.

       ·         La cuenta corriente de la balanza de pagos pasaría de un déficit de -0.7 % en 2018, a superávits a partir del 2019, alcanzando un superávit de 1.7 % del PIB en el 2023.

·         Se espera que la inversión extranjera directa aumente de $618 millones en 2017 a $1.656 millones en el 2023.

       ·         La inversión pública bajaría sustancialmente, de 14.8 % del PIB en 2014, a 6.4 % en 2021.  No obstante, la inversión privada, que había caído a apenas 13.6 % del PIB en 2014 (menos que la inversión pública), se estima alcanzará el 20.1 % en 2021, con lo cual la inversión total se mantendrá en un rango de 25-27 % del PIB entre 2019 y 2023. 

       ·         El PIB per cápita, que había alcanzado $6.347 en 2014, pero bajó a $6.046 en 2016, subirá gradualmente de $6.155 en 2019 a $6.490 en 2023.

En su carta, el Director por Brasil y Ecuador, Alexandre Tombini, y el Asesor Senior por el Ecuador, Francisco Rivadeneira, indican que “Consideran que las proyecciones del PIB a corto y mediano plazo del personal [del FMI] son muy conservadoras. Están de acuerdo en que su esfuerzo de consolidación fiscal puede ser contractivo, pero este impacto será compensado por la mejora general de la confianza empresarial y de los consumidores, mejores expectativas sobre la evolución económica futura, reducción de los costos de financiamiento público y privado, y aumento de la liquidez y el crédito bancario derivados de la eliminación de la brecha de financiamiento externo para los próximos tres años”.

En definitiva, la senda del crecimiento sostenido se puede recuperar si se eliminan los desincentivos para la inversión privada en el Ecuador, lo cual requiere reformas constitucionales, legales y regulatorias.

El Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (WEF) indica que la posición relativa del Ecuador se encuentra por detrás de las 6 principales economías de América Latina, y detrás del 70 % de los 138 países cubiertos por dicho índice.  En cuando al Índice de Hacer Negocios (Doing Business) del Banco Mundial, el Ecuador se encuentra por detrás del 60 % de los 190 países cubiertos por el índice.  Las principales debilidades del Ecuador son: la dificultad en crear una nueva empresa, y en resolver bancarrotas.  De igual manera, la disponibilidad de crédito para empresas es menor a la de los 6 principales países de ALC.

Además de los tratados comerciales recientes con la Unión Europea y la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), existen negociaciones en curso para sumarse a la Alianza del Pacifico y continuar la negociación de un TLC con los Estados Unidos, así como para unirse a la OCDE. Todo ello podría favorecer la productividad y competitividad.

Al mejorar la posición externa del Ecuador, reducir la deuda externa, aumentar las reservas, y mejorar la gestión del Banco Central, la dolarización de la economía se fortalecerá, sin duda. Pero al mantener un ingreso per cápita esencialmente estancado hasta el 2023, tampoco se alcanzará una gran prosperidad a corto o mediano plazo.  Se reestablecerán los equilibrios económicos, se mejorará la sostenibilidad de la deuda pública, y se sentarán algunas bases que permitan a largo plazo un crecimiento sostenido del ingreso y el empleo.

           

(*) Economista de la PUCE, posgrados de la Universidad de Oregón y la Universidad de Texas en Austin. Fue funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 1997 a 2013, y representante del Ecuador en el Directorio del FMI en 2006. Estas son mis opiniones personales, que no reflejan las de institución alguna.

Una versión editada de este articulo fue publicada el 17 de abril por la Revista Gestión:

https://revistagestion.ec/economia-y-finanzas-analisis/ni-desdolarizacion-ni-prosperidad-programa-de-ajuste-del-ecuador-con


La década perdida se inicio en 2014, bajo Correa; pero seguirá al menos hasta el 2022.