Ni desdolarización ni prosperidad
Programa de Ajuste del Ecuador con el FMI
Por Luis Fierro Carrión
(*)
Hace unos días, el Econ. Pablo Dávalos, quien fuera
viceministro de Economía de Rafael Correa, y más recientemente candidato a
Alcalde de Quito por el movimiento Pachakutik (obtuvo el 1 %), alarmó a la
ciudadanía afirmando que la “Carta de Intención” suscrita por las autoridades
ecuatorianas en el contexto del programa de financiamiento del Fondo Monetario
Internacional (FMI) llevaría a la desdolarización del Ecuador, amén de inducir
a la crisis, provocar el desempleo, aumentar la pobreza, concentrar el ingreso,
desmantelar al Estado, afectar derechos fundamentales y crear un conflicto
social (http://www.iela.ufsc.br/noticia/el-ecuador-y-el-fmi).
Por su parte, el gobierno ha presentado el programa
económico como un “plan para la prosperidad”, carente de dolor, y que, por el
contrario, generaría empleo, reduciría la pobreza, impulsaría el crecimiento
sostenido, fortalecería la dolarización y más maravillas. Según un artículo publicado por el propio
FMI, en base a una entrevista a la economista Anna Ivanova, “Ecuador ha
formulado un nuevo plan económico que tiene por objeto colocar la deuda en una
firme trayectoria descendente, generar empleo, proteger a los pobres y a los
grupos más vulnerables y apuntalar la lucha contra la corrupción.” (https://www.imf.org/es/News/Articles/2019/03/20/NA032119-Ecuador-New-Economic-Plan-Explained).
La verdad se encuentre entre estos dos extremos retóricos.
Ni vamos a alcanzar el paraíso, ni vamos a descender al infierno.
Debemos comenzar reconociendo que se trata de un programa de ajuste económico, tras una
década de despilfarro, corrupción, excesivo gasto público y elevado
endeudamiento.
Según el economista Eduardo Valencia, durante la década
de gobierno de Rafael Correa y Alianza PAIS, el Estado recibió ingresos por
encima de los 300.000 millones de dólares.
Adicionalmente, la deuda pública
(interna y externa), que había descendido a 17.5 % del PIB en 2012, casi se
triplicó a 45.4 % del PIB en 2017 (superando los límites legales, aunque el
gobierno de Correa ni siquiera se molestó en pedir a la Asamblea autorización
para exceder dicho limite). Los créditos
contratados, incluyendo créditos de anticipo de venta petrolera a China
(ilegales e inconstitucionales) y la emisión de bonos, tenían elevadas tasas de
interés, y plazos relativamente cortos.
Pese a esta abundancia de recursos, el déficit fiscal
aumentó significativamente en los últimos años del gobierno de Correa,
alcanzando 8.2 % del PIB en 2016. El déficit primario no-petrolero se redujo a
5.3 % del PIB en 2018, gracias en parte a la amnistía de los intereses y multas
de deudas tributarias, que generó ingresos por 1 % del PIB.
Esta situación, de alto endeudamiento, a altas tasas de interés,
con elevados déficits fiscales, y reducidas reservas internacionales, fue la
supuesta “mesa servida” que heredó Lenin Moreno. El problema se agravó aún más
cuando Moreno persistió en la política de endeudamiento y déficit, con la
selección de Ministros ligados al régimen anterior (Carlos de la Torre y María
Elsa Viteri), hasta que finalmente nombró al Ministro Richard Martínez en mayo
2018, quien comenzó a tratar de desfacer el entuerto.
De manera que el programa económico del gobierno con el
FMI es, principalmente, un programa de ajuste, tras 11 años de derroche. Esto significa que, pese a que se lo presente
como indoloro, necesariamente tendrá un efecto contractivo, al menos a corto
plazo.
Se trata de aumentar los ingresos del fisco, reducir el
gasto público, mejorar el perfil de la deuda externa (con tasas más bajas y
plazos más extensos), y adoptar ciertas reformas estructurales que busquen
atraer la inversión y, por ende, generar empleo (principalmente en el sector
privado).
Ha llamado un poco la atención que se presente dicho
programa de ajuste sin admitir que en el corto plazo tendrá efectos
contractivos, y, evidentemente, al reducir el empleo en el sector público,
podría aumentar el desempleo a corto plazo.
Y se lo presentó en medio de la campaña electoral para las autoridades
seccionales, quizás aprovechando el hecho – curioso en si – que el movimiento
Alianza PAIS no tenía candidatos a Alcalde en las principales ciudades del país
(aunque, en la práctica, apoyaba a ciertos candidatos, como Paco Moncayo en
Quito, Jimmy Jairala en Guayaquil o Pedro Palacios en Cuenca, de los cuales
solo ganó Palacios).
Programa Económico
En qué consiste el programa económico, y cuáles serán sus
probables efectos (a corto y largo plazo):
·
Reducir
el empleo público. Esto era imprescindible, dado el aumento insostenible
alcanzado en la década anterior. El gobierno buscará proteger sobre todo el
empleo en los servicios sociales (educación, salud). A corto plazo, aumentará
el desempleo; a largo plazo, al promover la sostenibilidad fiscal, permitirá un
crecimiento más sostenido y mayor empleo en el sector privado.
·
Reducir
los sueldos en el sector público: otra medida imprescindible; los sueldos en
mandos medios del aparato del gobierno habían superado aquellos de países de la
OCDE como España o Portugal; y actualmente en promedio los sueldos del sector público son más que el doble que el
promedio del sector privado. Esto se hizo con el fin de promover el
clientelismo político, aunque – mediante la extendida practica de cobrar
“diezmos” – también alimentaba las cuentas de Alianza PAIS y sus partidos
aliados (y posiblemente las cuentas personales de algunos altos funcionarios,
como se ha denunciado en casos como el de la ex – vicepresidenta Vicuña).
·
Continuar
con la reducción de los subsidios a los combustibles, una medida que ya se inició
en las postrimerías del gobierno de Correa, y que en todo caso es muy necesaria
en el contexto de enfrentar el cambio climático (en lugar de subsidios, se
deberían establecer impuestos a las emisiones de gases de efecto invernadero).
Se ofrece mantener subsidios focalizados, lo cual podría generar distorsiones,
fugas y contrabando, por lo cual sería preferible aumentar el Bono de
Desarrollo Humano para compensar cualquier reducción de dichos subsidios
(recuérdese que dicho bono fue establecido originalmente en el gobierno de
Mahuad para compensar por el alza del precio del gas de uso doméstico).
·
Una
reforma del sistema tributario. No se ha
dado mayores detalles al respecto. Se
asume que se aumentará el Impuesto al Valor Agregado (IVA), un impuesto
regresivo, lo cual sería un error y tendría efectos contractivos. Sería preferible aumentar los impuestos
directos y progresivos, tales como el impuesto a la renta, e impuestos sobre la
propiedad; aunque el informe del FMI sugiere que habrá una tendencia de pasar
de impuestos directos a indirectos, aunque se afirma, incongruentemente, que
esto aumentará la equidad del sistema tributario (página 14, https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2019/03/20/Ecuador-Staff-Report-for-the-2019-Article-IV-Consultation-and-Request-for-an-Extended-46682).
·
Se reducirá
o eliminará el “impuesto a la salida de divisas” cuando mejore la situación fiscal,
lo cual llevó al Econ. Dávalos a afirmar que era una medida de “liberalización
de la balanza de pagos” y que por ende podría derivar en la
desdolarización. Esto, en mi opinión, es
un sinsentido. La dolarización funcionó
muy bien hasta el 2008, cuando Correa creó dicho impuesto. Pese a su nombre, en realidad funciona como
un desincentivo al INGRESO de divisas, dado que los potenciales inversionistas
saben que tendrán que pagar este oneroso impuesto al repatriar sus utilidades o
incluso importar ciertos bienes y servicios.
·
Establecer
un mejor sistema para fijar prioridades en el gasto e inversión públicos, lo
cual sin duda sería beneficioso (Correa eliminó mecanismos que existían
previamente tanto para autorizar inversiones públicas como para contratar deuda
pública).
·
Fortalecer
la autonomía y la capacidad del Banco Central del Ecuador por ejercer una
función de supervisión de la estabilidad financiera. Fue lamentable como se
desinstitucionalizó y eliminó la autonomía de una entidad tan importante para
la estabilidad financiera nacional.
·
Reforma
del mercado laboral: al igual que el “impuesto a la salida de divisas” en
realidad genera desincentivos para el ingreso de divisas, las regulaciones
excesivas para el despido de trabajadores generan desincentivos para la
contratación de empleados. Las normas legales y hasta constitucionales que se
establecieron bajo el gobierno de Correa generaron una excesiva rigidez en el
mercado laboral, que llevó, por ejemplo, a que muchos empleados domésticos
perdieran el empleo. Aquí, no obstante, hay que tener también un justo
equilibrio, entre la flexibilización extrema que deje en la desprotección a los
trabajadores, y un sistema demasiado rígido que desincentive la contratación
laboral. Medidas como extender el periodo de prueba, generar contratos más
flexibles para el primer empleo y permitir la contratación a tiempo parcial,
podrían fomentar la generación de empleo.
·
Se
mencionan mejoras en el sistema de pensiones de personas de la tercera edad de
bajos ingresos que no hayan contribuido al IESS, así como programas para apoyar
a los discapacitados. Se menciona un
aumento de los beneficios nominales del Bono de Desarrollo Humano, y medidas
para mejorar la focalización de los programas sociales. El informe es muy escueto en cuanto a presentar las cifras del IESS, que, de lo que se sabe, son calamitosas.
·
Se
proponen esfuerzos para aumentar la transparencia y combatir la
corrupción. Esto es urgente, en el
contexto de que se estima que durante la década de Correa se habría perdido 40
mil millones a la corrupción, y otros 30 mil millones en despilfarro e
ineficiencia del gasto (https://www.lahora.com.ec/noticia/1102190758/70-mil-millones-en-perdidas-por-corrupcion-en-gasto-publico-durante-el-correismo-). En otras palabras, el mal uso de los recursos públicos
habría afectado a más del 20 % de los ingresos fiscales en dicha década. Es como
que nos hubiésemos vuelto inmunes a estas cifras escandalosas, cuando un
articulo de El Universo sobre los mas
grandes casos de corrupción en los gobiernos entre 1979 y 2002 indicaban que
estos fluctuaban entre $800.000 y $14 millones en cada gobierno – ¡ahora tenemos que la corrupción se habría
multiplicado por 2,857 veces! Es por
eso por lo que ahora tenemos que ajustar – ¡la deuda pública de 50 mil millones
ni siquiera alcanza para cubrir dichas pérdidas! Las políticas propuestas incluyen aumentar la
transparencia fiscal y las practicas de adquisiciones, incluyendo en el sector
petrolero y la inversión en infraestructura pública; adoptar estándares
internacionales para reportar la deuda pública; preparar legislación para
prevenir y penalizar la corrupción; publicar los estados financieros del Banco
Central y de las empresas petroleras públicas: y fortalecer el marco para
evitar el lavado de dinero. También se buscará participar en la Iniciativa de
Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por su sigla en inglés).
Todas medidas muy necesarias, y a las cuales espero no se opongan el economista
Dávalos y sus “economistas heterodoxos”.
·
Ya se ha
avanzado en autorizar la publicación de los informes del Articulo IV del FMI
del 2016 y 2019, práctica de transparencia que únicamente se había alcanzado en
2006 cuando era Ministro Diego Borja (y yo era el representante del Ecuador
ante el Directorio del FMI).
·
Promover
asociaciones público-privadas, y concesiones al sector privado, lo cual podría
fomentar un aumento de la productividad, permitir la inversión en
infraestructura sin requerir recursos públicos, y reducir costos.
Con
estas medidas, se espera reducir el déficit primario no-petrolero en 5 puntos
del PIB (alcanzando el equilibrio fiscal), y con ello comenzar a reducir la
deuda pública, volviendo a estar por debajo del límite legal del 40 % del PIB
en el 2023.
Dado
que el salario mínimo ha aumentado muy por encima de los niveles de
productividad, se espera que, con tasas de aumento nominal de los salarios
moderadas, y tasas de inflación igualmente moderadas, se pueda reducir la sobrevaluación
del tipo de cambio efectivo real, que ha vuelto al Ecuador poco competitivo.
Posibles riesgos
Entre
los riesgos, se mencionan:
·
la posibilidad
de que el precio del petróleo baje y se mantenga bajo (aunque en las ultimas
semanas mas bien ha subido, dada la inestabilidad en Libia, la caída de la
producción en Venezuela, y la imposición de sanciones a Irán por parte de
Estados Unidos).
·
Un aumento
del tipo de cambio del dólar de EE. UU. frente a otras monedas, lo cual
aumentaría la sobrevaluación del tipo de cambio efectivo real, disminuirá la
competitividad y afectaría la balanza de pagos.
·
Oposición
política y social a las reformas fiscales, la reducción de los subsidios a los
combustibles, la reducción de la nomina de los empleados públicos y las
reformas laborales.
Todo
ello derivaría en la necesidad de un mayor ajuste, con la posibilidad de una
mayor reducción del empleo público, aumento de impuestos y contracción
económica.
El
programa del FMI contempla un crédito de Servicio Ampliado de tres anos por el
equivalente a $4.209 millones, mediante desembolsos trimestrales sujetos a la
revisión del desempeño por parte del Directorio del FMI. El programa con el FMI
también permitiría la concesión de prestamos de reforma de políticas por parte
del Banco Mundial y el BID, así como créditos adicionales por parte de estas
instituciones, la CAF, el FLAR, el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la
Agencia Francesa de Desarrollo (AFD), para un total previsto de $10.2 mil
millones en el periodo 2019-21.
Proyecciones económicas
Las
proyecciones del FMI no son demasiado alentadoras, y desmienten la noción de
que estaremos alcanzando la prosperidad pronto:
·
Se prevé
que el PIB se contraerá en 0.5 % en 2019, y seguirá cayendo en términos per cápita
hasta el 2020, para luego recuperar un crecimiento moderado a partir del 2022.
·
La tasa
de desempleo, que habría bajado a 3.7 % en 2018, subiría a 4.8 % en 2021, para
luego comenzar a bajar nuevamente. No obstante, la tasa de 4.8 % es menor a la
que se había alcanzado en 2016, bajo Correa (5.2 %)
·
El
déficit primario no petrolero (pero incluyendo los subsidios a los
combustibles) bajaría de – 5.3 % en 2018 a -0.3 % en 2021 y 2022.
·
La deuda
publica total llegaría a un máximo de 49.2 % del PIB en 2019, pero bajaría a
36.6 % del PIB en el 2023. En términos nominales,
la deuda publica alcanzara un máximo de $52.293 millones en 2019 a $43.383
millones en 2023.
·
La cuenta
corriente de la balanza de pagos pasaría de un déficit de -0.7 % en 2018, a superávits
a partir del 2019, alcanzando un superávit de 1.7 % del PIB en el 2023.
·
Se espera
que la inversión extranjera directa aumente de $618 millones en 2017 a $1.656
millones en el 2023.
·
La inversión
pública bajaría sustancialmente, de 14.8 % del PIB en 2014, a 6.4 % en
2021. No obstante, la inversión privada,
que había caído a apenas 13.6 % del PIB en 2014 (menos que la inversión pública),
se estima alcanzará el 20.1 % en 2021, con lo cual la inversión total se mantendrá
en un rango de 25-27 % del PIB entre 2019 y 2023.
·
El PIB
per cápita, que había alcanzado $6.347 en 2014, pero bajó a $6.046 en 2016, subirá
gradualmente de $6.155 en 2019 a $6.490 en 2023.
En
su carta, el Director por Brasil y Ecuador, Alexandre Tombini, y el Asesor
Senior por el Ecuador, Francisco Rivadeneira, indican que “Consideran que las
proyecciones del PIB a corto y mediano plazo del personal [del FMI] son muy
conservadoras. Están de acuerdo en que su esfuerzo de consolidación fiscal
puede ser contractivo, pero este impacto será compensado por la mejora general de
la confianza empresarial y de los consumidores, mejores expectativas sobre la
evolución económica futura, reducción de los costos de financiamiento público y
privado, y aumento de la liquidez y el crédito bancario derivados de la
eliminación de la brecha de financiamiento externo para los próximos tres años”.
En
definitiva, la senda del crecimiento sostenido se puede recuperar si se
eliminan los desincentivos para la inversión privada en el Ecuador, lo cual
requiere reformas constitucionales, legales y regulatorias.
El
Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial (WEF) indica que la posición
relativa del Ecuador se encuentra por detrás de las 6 principales economías de América
Latina, y detrás del 70 % de los 138 países cubiertos por dicho índice. En cuando al Índice de Hacer Negocios (Doing Business) del Banco Mundial, el
Ecuador se encuentra por detrás del 60 % de los 190 países cubiertos por el índice. Las principales debilidades del Ecuador son:
la dificultad en crear una nueva empresa, y en resolver bancarrotas. De igual manera, la disponibilidad de crédito
para empresas es menor a la de los 6 principales países de ALC.
Además
de los tratados comerciales recientes con la Unión Europea y la Asociación Europea
de Libre Comercio (EFTA), existen negociaciones en curso para sumarse a la
Alianza del Pacifico y continuar la negociación de un TLC con los Estados
Unidos, así como para unirse a la OCDE. Todo ello podría favorecer la
productividad y competitividad.
Al mejorar la posición externa del
Ecuador, reducir la deuda externa, aumentar las reservas, y mejorar la gestión del
Banco Central, la dolarización de la economía se fortalecerá, sin duda. Pero al mantener un ingreso per cápita
esencialmente estancado hasta el 2023, tampoco se alcanzará una gran
prosperidad a corto o mediano plazo. Se reestablecerán
los equilibrios económicos, se mejorará la sostenibilidad de la deuda pública,
y se sentarán algunas bases que permitan a largo plazo un crecimiento sostenido
del ingreso y el empleo.
(*) Economista de la PUCE,
posgrados de la Universidad de Oregón y la Universidad de Texas en Austin. Fue
funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 1997 a 2013, y
representante del Ecuador en el Directorio del FMI en 2006. Estas son mis
opiniones personales, que no reflejan las de institución alguna.
Una versión editada de este articulo fue publicada el 17 de abril por la Revista Gestión:
https://revistagestion.ec/economia-y-finanzas-analisis/ni-desdolarizacion-ni-prosperidad-programa-de-ajuste-del-ecuador-con
La década perdida se inicio en 2014, bajo Correa; pero seguirá al menos hasta el 2022.
Una versión editada de este articulo fue publicada el 17 de abril por la Revista Gestión:
https://revistagestion.ec/economia-y-finanzas-analisis/ni-desdolarizacion-ni-prosperidad-programa-de-ajuste-del-ecuador-con
La década perdida se inicio en 2014, bajo Correa; pero seguirá al menos hasta el 2022.
