¿Cómo enfrentar las 10 plagas del Ecuador?
Elementos para un Programa de Recuperación Económica
Por Luis Fierro Carrión (*)
(*) Articulo publicado en la edición de
Noviembre/Diciembre 2015 de la Revista “Gestión. El autor es Asesor en Financiamiento Climático,
Consultor Internacional en Financiamiento y Desarrollo. Las opiniones vertidas en este artículo son
del autor y no comprometen a institución alguna.
Tras ocho años
de “vacas gordas”, caracterizados por altos precios internacionales del petróleo
y otras materias primas, y otras condiciones económicas internacionales
favorables, el gobierno ecuatoriano enfrente actualmente múltiples retos, que
se pueden comparar a las 10 plagas que azotaron al Egipto de los faraones:
- Colapso del precio internacional del petróleo, con una baja de más del 50 % con respecto a los precios de inicios del 2014 (si bien algunos funcionarios han dicho que estos movimientos son impredecibles, el autor había vaticinado dicha baja en una nota publicada en esta Revista en el 2013, http://goo.gl/tEuUD3).
- Caída de otros precios de materias primas de exportación.
- El dólar de EE.UU. se ha apreciado significativamente frente a otras monedas.
- Hay cinco volcanes en proceso eruptivo (Reventador, Cotopaxi, Tungurahua, Sangay, Wolf), de los cuales el Cotopaxi y el Tungurahua podrían generar pérdidas materiales y humanas cuantiosas.
- El fenómeno de El Niño se vaticina como el más fuerte en la historia, amplificado por los efectos del cambio climático. Ya ha generado inundaciones y lluvias torrenciales, su impacto probablemente será mayor en los próximos meses.
- También vinculado al calentamiento global, se ha producido una sequía en ciertas zonas de la Sierra, lo cual ha venido aparejado de incendios.
- Luego de un aumento excesivo del gasto público, que llego al 44 % del PIB, en este año ha explotado el déficit fiscal.
- Pese a que, según el Econ. Eduardo Valencia, han ingresado al sector público más de $220 mil millones en los últimos ocho años, no obstante se han desbaratado los fondos de ahorro e inversión de los ingresos petroleros extraordinarios; se ha reducido la reserva internacional; e incluso el gobierno ha incorporado los fondos de jubilación de los Maestros, empleados judiciales, y otros (http://goo.gl/BYNzAh).
- El país venia endeudándose de manera agresiva incluso cuando el barril del petróleo se encontraba por encima de los $100; María Gabriela Vivero y el autor advertimos de las posibles consecuencias en un artículo publicado en esta Revista en agosto 2014 (http://goo.gl/57eXCq). La deuda publica ya excede los $32 mil millones; si se suman pasivos relacionados a la venta anticipada de petróleo, deudas a proveedores, deudas a las compañías petroleras privadas, y los pasivos contingentes por las demandas de arbitraje internacional, ya se ha excedido el límite legal del 40 % del PIB. El “riesgo país” se ha disparado en las últimas semanas, especialmente con respecto a los rendimientos de los bonos que vencen en diciembre 2015 y en 2030.
- La inversión extranjera directa ha caído en 15 %, de niveles muy bajos (comparado con Colombia y Perú). En el primer semestre del 2015 alcanzo apenas $254 millones, comparado con $6.835 en Colombia y $4.038 en Perú (http://goo.gl/YAqWHm). La inversión privada nacional también se ha reducido mucho, bajo la incertidumbre generada por las propuestas de leyes de herencia, plusvalía, y otras.
Con todo esto,
el Ecuador ha entrado en recesión, con dos trimestres seguidos de contracción
económica. El gobierno estima un
crecimiento anual del 0.4 % en el 2015, mientras que el FMI vaticina una caída
del 0.6 % del PIB. Dada la magnitud de
la contracción de las importaciones, el gasto público y el consumo, la caída
del PIB podría ser incluso más significativa.
Ante este
escenario tan negativo, que ha puesto fin a las reflexiones sobre el supuesto
“milagro económico ecuatoriano”, el gobierno ha comenzado a adoptar algunas
medidas de ajuste, ante lo que llaman no recesión sin “desaceleración
económica”:
- Reducción del gasto público ejecutado (en 9 % con respecto al 2014); y del presupuesto proyectado para el 2016 (a $30 mil millones).
- Reducción de algunos sueldos del sector público.
- Reducción de personal en algunas instituciones públicas.
- Reducción paulatina de algunos subsidios a los combustibles.
- Se anuncia la venta de algunos activos públicos, tales como las estaciones de gasolina de PetroEcuador.
- Se impusieron “salvaguardas” a la importación de ciertos bienes, aunque esto ha ocasionado dificultades con algunos socios comerciales.
- Se han presentado las propuestas de leyes de herencia y plusvalía, aunque dicho anuncio ha tenido el efecto de paralizar la inversión privada.
- De manera algo inconsistente con lo anterior, se anuncia una propuesta de ley de Alianzas Público-Privadas.
Además de
acordar con China la concesión de algunos créditos adicionales (algunos
vinculados con la venta de petróleo crudo; y otros a la venta de bienes y
servicios chinos), se han alcanzado financiamiento poco tradicional con Goldman
Sachs (oro) y Tailandia (petróleo).
También se ha
intensificado el dialogo con bancos multilaterales y regionales de desarrollo,
para obtener financiamiento adicional, entre ellos el anuncio de préstamos adicionales por $850 millones al
Banco Mundial, BID y CAF para enfrentar la erupción volcánica del Cotopaxi y el
fenómeno de El Niño.
Hasta mediados de
octubre el gobierno ha negado que se encuentre en diálogo con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) para solicitar un préstamo vinculado a
un programa de ajuste; pero algunas de las medidas ya adoptadas
(reducción de subsidios a los combustibles, reducción de personal, venta de
activos del Estado) podrían ser consistentes con un acuerdo de esa
naturaleza. En un artículo publicado en PlanV (http://goo.gl/G8I8ud),
Gonzalo Ortiz Crespo indicaba que el FMI, en cambio, podría oponerse a las
leyes de herencia y plusvalía; y mencionaba que otra medida sería la reducción
paulatina del impuesto a la salida de divisas (ISD) – lo cual ya está
contemplado en la propuesta de Ley de Alianzas Público-Privadas. El 21 de octubre el FMI publicó el informe
anual sobre la economía ecuatoriana, en la cual se recomiendan estas
medidas (reducción de subsidios, reducción del gasto
público, reducción del ISD); mientras se indica que las propuestas de
leyes de herencia y plusvalía incluyen tasas de impuestos muy
elevadas. Ver al respecto el recuadro.
Más allá de un
eventual programa de ajuste con el FMI, ¿qué otras medidas se podrían adoptar
en aras de recuperar los equilibrios económicos y retomar la senda del
crecimiento? Un grupo de economistas
académicos publicó el 14 de Octubre un comunicado (http://goo.gl/Ops8Vt), en el cual proponían,
entre otras ideas, las siguientes:
a)
Desistir
de manera permanente de las leyes de herencia y plusvalía, dado su efecto
negativo sobre las expectativas de inversión privada.
b)
Transparentar
la información pública sobre déficit, deuda, fuentes de financiamiento,
contratos de pre-venta petrolera, etc.
c)
Mantener
y fortalecer la dolarización.
d)
Eliminar
las salvaguardas, reducir el impuesto a la salida de divisas.
e)
Vender,
mediante subastas, las empresas incautadas.
f)
Disminuir
la rigidez en el mercado laboral.
g)
Impulsar
acuerdos comerciales con los principales socios comerciales.
La mayoría de estas propuestas son consistentes con las que el autor había presentado el 2 de Octubre en el Consejo Editorial de “Ecuador Weekly”, con el objetivo de restablecer los equilibrios macroeconómicos, y que se resumen a continuación:
Política Fiscal
Hay una brecha
fiscal de unos $8-10 mil millones (no hay mucha claridad sobre las cifras). Los
préstamos chinos no están llegando a la celeridad requerida. Como ya se mencionó, se dio una reducción del
presupuesto y un recorte inicial de los sueldos de los funcionarios del sector
público. No obstante, se va a requerir un mayor ajuste fiscal.
- Eliminación de la mayoría de Ministerios y Secretarías creadas en el actual gobierno; revertir a unos 12-14 que existían históricamente.
- Reducción de los sueldos de los funcionarios públicos de mayor jerarquía.
- Eliminación de subsidios a los combustibles, incluyendo el gas (en un artículo publicado en Gestión en noviembre 2014, proponía la eliminación de dichos subsidios, por su efecto ambiental, fiscal, e incluso distributivo – la mayor parte de los subsidios van a los quintiles de mayor ingreso; http://goo.gl/j19101).
- Aumento del bono de desarrollo humano.
- Revisión de los beneficiarios del bono de desarrollo humano, para verificar que se encuentren en los quintiles inferiores de ingreso; o sean discapacitados o de la tercera edad.
- Eliminación de otros subsidios.
- Reducción de subsidio en préstamos del BIESS (deben ofrecerse a tasas de mercado, incluso para evitar distorsiones en el mercado financiero)
- Eliminación de la Universidad Yachay, transferencia de estudiantes a EPN y ESPOL. Venta del predio por subasta pública.
- Venta de bienes inmuebles en manos del Estado; así como de otros activos, tales como aviones, vehículos oficiales, etc.
- Venta de todas las empresas incautadas, incluyendo los medios de comunicación.
- Cambio de proyecto de Metro de Quito por un proyecto de tranvía, trenes ligeros de superficie, o ampliación de sistema actual de transporte (publique en Mayo 2014 en esta Revista un artículo sobre las ventajas de un tren ligero de superficie o tranvía por sobre un Metro).
- Auditoria de proyecto de Refinería del Pacífico, decisión sobre conveniencia de continuar obra (considerando nuevo contexto del mercado petrolero).
Políticas de
Deuda Externa
·
Auditoría
de la deuda externa contratada por el gobierno, con especial atención a las
deudas contratadas con China, Tailandia y Goldman Sachs
·
Renegociación
de la deuda externa, extendiendo plazos y reduciendo tasas de interés.
·
Eliminación
y desconocimiento de cláusulas en los contratos de deuda lesivas a la soberanía
e inconstitucionales, que comprometen los futuros ingresos petroleros.
·
Preferencia
en endeudamiento nuevo con bancos multilaterales y regionales de desarrollo,
así como otras instituciones financieras internacionales, que ofrecen menores
tasas de interés y mayores plazos de pago.
·
Eliminación
de cláusulas lesivas a la soberanía e inconvenientes para el interés nacional
que atan el financiamiento externo a la contratación de empresas de países
determinados.
·
Licitación
internacional pública para obras financiadas con deuda.
·
Restitución
de Comité que aprueba nuevo endeudamiento externo (con participación de
técnicos del Banco Central del Ecuador, Ministerio de Economía y Finanzas y
SENPLADES). Sólo se aprobará endeudamiento para proyectos de inversión pública.
Política comercial y de inversión extranjera directa
·
Eliminación
de las “salvaguardas” para importación de bienes de capital, reducción o
eliminación de las restantes “salvaguardas”.
·
Conclusión
de Tratado Comercial con la Unión Europea, negociación de acuerdos comerciales
con los principales socios comerciales.
·
Restitución
de tratados bilaterales de inversión; trato igualitario para la inversión
privada nacional y extranjera.
·
Promoción
de proyectos de inversión, incluyendo proyectos público-privados y concesiones
para obras de infraestructura (esto se ha propuesto como proyecto de Ley de
Alianzas Público-Privadas; no obstante, dadas otras condiciones legales y
regulatorias, y la incertidumbre general, es improbable que surta mayor
efecto).
·
Renegociación
de contratos petroleros, cambio de modelo de los contratos actuales que
garantizan un precio por barril a petroleras privadas sin importar si el precio
internacional es inferior.
·
Reformas
legales para permitir la inversión en minería responsable, que tome en
consideración los intereses de las comunidades campesino-indígenas afectadas, y
que precautele al medio ambiente.
Políticas Productivas
·
Restitución
de los conceptos de responsabilidad limitada para las sociedades anónimas y
compañías limitadas.
·
Exenciones
de impuestos para inversión en nuevas empresas productivas/exportadoras.
·
Crédito
de entidades financieras públicas para importación de bienes de capital.
·
Fomento
a energía renovable, eficiencia energética, actividades productivas con menores
emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)
·
Fomento
de actividades productivas sustentables como el eco-turismo, la generación de
energías alternativas y la agroecología.
·
Fomento
a las actividades agropecuarias, silvicultura sostenible.
·
Proveer
asistencia técnica, infraestructura, logística, servicios públicos que apoyen
la gestión de MYPIMES
Políticas Financieras y Monetarias
•
Fortalecimiento y garantía
de sistema de dolarización.
•
Restitución de la autonomía e independencia del
Banco Central del Ecuador
•
Eliminación de la "moneda electrónica".
•
Mayor transparencia en las cuentas de reservas
internacionales.
•
Re-constitución de una agencia de garantía de
depósitos.
•
Mayor flexibilidad para que bancos privados manejen
sus reservas.
Aspectos
Legales y Regulatorios
•
Convocatoria de una nueva
Asamblea Constituyente, para desmontar el andamiaje jurídico montado por el
actual gobierno, y en particular la concentración del poder en el Ejecutivo,
restitución de la separación e independencia de poderes.
•
Archivo definitivo de proyectos de ley de plusvalía
y herencias.
•
Generar incentivos para re-activar sector
inmobiliario.
•
Reforma integral del marco normativo básico;
fortalecer las instituciones para la regulación económica
•
Desarrollar mecanismos eficientes de transparencia y
rendición de cuentas; monitoreo y evaluación de los proyectos de inversión pública.
•
Auditoría de contratos públicos, en especial de
aquellos otorgados sin licitación pública.
•
Fortalecimiento e independencia de funciones de
control del gasto público.
•
Derogación Ley de Comunicación, desintegración de
toda estructura de inteligencia y control social y de medios de comunicación:
SENAIN, SECOM, SUPERCOM, etc.
Políticas
Laborales
•
Promover la creación de empleos en el sector
privado, de calidad y mayor productividad.
•
Evitar la excesiva rigidez en la contratación (no
obstante mantener la prohibición de tercerización o precarización).
•
Permitir contratos para jóvenes con mayor periodo de
prueba.
•
Propender a que los sueldos y salarios se vuelvan
competitivos con los de los países vecinos; y que no aumenten en términos
reales por encima del aumento de productividad.
•
Promover la capacitación y el aumento de la
productividad de la mano de obra.
En resumen,
•
Fortalecimiento y garantía de sistema de dolarización.
•
Necesario corregir los desequilibrios (fiscal,
externo)
•
Reactivar y fortalecer la inversión privada (nacional y extranjera)
•
Reducir la participación del gasto público en el PIB
a niveles sostenibles.
•
Volver a una economía de austeridad, previsión,
ahorro e inversión, tras el despilfarro ocasionado por el espejismo temporal de
los altos precios petroleros.
Lo que resulta
paradójico es que ahora si será necesario adoptar varias acciones que en su
momento llevó adelante el gobierno: Asamblea Constituyente, auditoria de la
deuda externa, reforma de contratos petroleros, etc.
Estas medidas son
requeridas en el corto a mediano plazo, para evitar un mayor deterioro de la
situación fiscal, financiera y de balanza de pagos.
FMI vuelve para ofrecer recomendaciones al Ecuador
El
21 de octubre, al mes de haberse efectuado la reunión del Directorio del Fondo
Monetario Internacional (FMI) para considerar el informe anual (Informe de
Articulo IV) sobre el Ecuador, los documentos del informe fueron distribuidos
públicamente. Esto contrasta con la práctica que ha observado el Ecuador (de
mantener confidenciales dichos documentos; un antecedente de apertura fue en
2006); y esta fue la primera vez desde el 2006 en que una
misión del FMI visitó al Ecuador (el
gobierno se negó a participar en los informes anuales hasta
el 2014, cuando lo hizo "a distancia").
La publicación del Informe parece confirmar que el Ecuador está en un
diálogo de políticas con los funcionarios del Fondo, lo cual potencialmente
podría conducir a financiamiento.
El
informe destaca que el crecimiento del PIB, que había promediado 4.5 % anual en
la década pasada, caería en -0.6 % en el 2015, y un estancamiento (0.1
%) en el 2016. El ingreso per cápita por consiguiente sufriría una
contracción significativa en 2015-16.
El FMI también destaca la caída de la tasa de pobreza (de 38 % en 2006
a 22.5 % en 2014), así como del coeficiente de Gini que mida la desigualdad
(0.54 en 2006 a 0.47 en 2014). Esto podría revertirse con la caída del
ingreso per cápita.
El Fondo considera que la recesión económica se deriva principalmente
de la caída del precio del petróleo, así como la apreciación real del tipo de
cambio (del dólar con respecto a otras monedas). La situación se podría
agravar por el posible encarecimiento del crédito internacional,
potencial presión domestica sobre el sistema financiero, incertidumbre sobre
las políticas económicas, y el posible efecto de desastres naturales (El
Niño y actividad volcánica). Un estudio adjunto señala que no se
espera que el precio del petróleo vuelva a los niveles de la primera mitad del
2014en el futuro previsible (“any time soon”).
Plantean que cualquier brecha de financiamiento debería cerrarse
recortando gastos no esenciales y evitando “financiamiento de corto plazo
del Banco Central”. El BCE ha estado proveyendo financiamiento
directo al gobierno desde Octubre 2014, así como a corporaciones públicas (CFN,
etc.) lo cual genera dudas sobre la liquidez del Banco Central y su
capacidad por atender a necesidades de liquidez del sistema financiero, por
lo cual el FMI considera que dicho financiamiento debe descontinuarse.
Recomiendan eliminar gradualmente las “salvaguardas”
comerciales y el impuesto a la salida de divisas. Se debe
racionalizar el gasto público, contener el aumento de los sueldos en el sector
público, continuar con el plan de reducir los subsidios a los
combustibles mientras se protege a los pobres; y mejorar la recolección de
impuestos.
Se propone reducir las
rigideces en el mercado laboral, incluyendo la reducción en el costo de
despido; promover contratos de corto plazo; facilitar la participación en la
fuerza laboral (por ej., proveyendo cuidado infantil). Se menciona
que se requiere un ajuste (a la baja) de los salarios reales, lo
cual se dificulta en una economía dolarizada. Se anota que el salario mínimo
vital es muy superior al promedio de Brasil, Chile y Colombia (las siguientes
más altos en la Región); y también si se lo mide en comparación el PIB per
cápita. Desde el 2007 los salarios han aumentado muy por encima de la
productividad.
Le preocupa al FMI la liquidez, regulación y supervisión del sistema
financiero. Recomienda levantar progresivamente las “restricciones
regulatorias a las actividades bancarias – especialmente topes a las tasas de
interés, penalidades a invertir las reservas en el exterior, y requerimientos
de liquidez doméstica”. La “credibilidad en el sistema de moneda
electrónica” debe asegurarse, y se deben descontinuar los “prestamos dirigidos”
por el sector público. Recomiendan fortalecer aún más el sistema de control de
lavado de activos, y que se realice una nueva “Evaluación del Sistema
Financiero” (FSAP), dado que ha transcurrido mucho tiempo desde la
última. Los préstamos en mora han mostrado una tendencia al alza (3.8
% en Julio 2015).
El FMI apoya las reformas dirigidas a aumentar la productividad,
aumentar la participación del sector privado, atraer inversión extranjera
directa, diversificar la economía, y promover la integración comercial.
El ranking del Ecuador en competitividad era relativamente bajo, especialmente
en las áreas de regulaciones a las empresas, pago de impuestos, acceso a
crédito y electricidad. El crédito al sector privado crecería a tasas
ínfimas en 2015 (1.4 %) y 2016 (2 %).
El déficit del sector público no financiero alcanzaría 5.4 % en 2014,
5.1 % en 2015 y 3.7 % en 2016. La deuda publica alcanzaría 40.4 %
del PIB en el 2016, superando el límite legal (hay un asterisco que indica
que el gobierno no cuenta en el saldo de la deuda las pre-ventas petroleras,
por lo cual conforme a la definición del gobierno se alcanzaría 38.3 %).
El saldo de la reserva internacional cubre apenas 1.6 meses de
importaciones de bienes y servicios; y se prevé que se reduzca en 2015 y 2016.
Con respecto a las propuestas de leyes de herencia y
plusvalía, indica que las
tasas de impuestos propuestas se
encuentran entre las más altas del mundo; y que el gobierno las había retirado
por “oposición pública”.
El Fondo pide más transparencia en las pre-ventas petroleras, atrasos
de pagos de la Secretaría de Hidrocarburos, prestamos emitidos al BCE, deuda de
corto plazo, y pasivos contingentes.
En
una matriz de riesgos y respuesta de políticas, se recomienda:
- Abrir la inversión privada en el sector petrolero.
- Recortar el gasto público.
- Asegurar liquidez para el sistema financiero, reducir controles a tasas de interés.
- Mejorar la productividad, la competitividad y el clima de inversiones
- Facilitar los ajustes de sueldos y precios.
- Diversificar la economía para reducir la dependencia en el petróleo.
- Tomar medidas para mejorar el acceso al financiamiento internacional.
- Asegurar la estabilidad del sistema financiero.
- Continuar con la reducción de subsidios a los combustibles, permitiendo que los precios reflejen niveles internacionales.
- Reducir evasión y elusión en los impuestos, así como deducciones del impuesto a la renta. Evitar “amnistías tributarias”.
- Aumentar gradualmente la edad de jubilación, atar los beneficios de pensión a las contribuciones, y hacer esfuerzos para reducir la informalidad del mercado laboral.
Los fondos del IESS administrados por el BIESS alcanzaron $15.700
millones, de los cuales $5.700 millones esta invertido en bonos del Estado.
En la Declaración por el Director Ejecutivo que representa a Brasil,
Ecuador y otros países (Otaviano Canuto; y su asesor Francisco Rivadeneira), se
destacan los riesgos por la erupción del Cotopaxi y el fenómeno intensificado
de El Nino. Cita uno de los estudios adjuntos en el sentido de que “El
Nino” de 1997-98 tuvo un impacto de 2 % del PIB, y se espera que el de este
año sea de similar intensidad. Se informa que en el presupuesto del 2016
se “racionalizan” ciertos subsidios. Se menciona que se piensa impulsar la
minería, así como las alianzas público-privadas. Se menciona que el
acuerdo comercial con la Unión Europea entrara en vigencia a mediados del 2016,
y que se están negociando otros acuerdos comerciales con Corea del Sur,
EFTA (países de Europa que no forman parte de la UE), y con
varios países centroamericanos.
El
FMI emitió estudios (“staff papers”) sobre: la estabilidad macro-financiera; el
sector externo; comparación de los efectos del shock externo de 2008-09 con el
de 2014-15; y sobre el sistema de pensiones de Ecuador (disponibles en su sitio
web: http://www.imf.org/external/country/ecu).
PD:
A raíz del terremoto de abril 2016 en Manabí y Esmeraldas, el Ecuador aceptó un
préstamo de emergencia del FMI de $364 millones; si bien el mismo no tuvo
condicionalidad, estuvo acompañado de un informe del Fondo en el cual se
elaboraban recomendaciones de políticas económicas y fiscales, en base al
diálogo que venían manteniendo funcionarios del Fondo con autoridades
económicas del Ecuador; y de una “Carta”
de las autoridades con sus intenciones de mantener el equilibrio
macroeconómica y fiscal (solo faltó que se denomine “Carta de Intenciones”).
Ver: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16288.pdf
