Elementos para un Programa de Recuperación Económica en Ecuador

¿Cómo enfrentar las 10 plagas del Ecuador?

Elementos para un Programa de Recuperación Económica

Por Luis Fierro Carrión (*)

(*) Articulo publicado en la edición de Noviembre/Diciembre 2015 de la Revista “Gestión.  El autor es Asesor en Financiamiento Climático, Consultor Internacional en Financiamiento y Desarrollo.  Las opiniones vertidas en este artículo son del autor y no comprometen a institución alguna.

Tras ocho años de “vacas gordas”, caracterizados por altos precios internacionales del petróleo y otras materias primas, y otras condiciones económicas internacionales favorables, el gobierno ecuatoriano enfrente actualmente múltiples retos, que se pueden comparar a las 10 plagas que azotaron al Egipto de los faraones:

•         Colapso del precio internacional del petróleo, con una baja de más del 50 % con respecto a los precios de inicios del 2014 (si bien algunos funcionarios han dicho que estos movimientos son impredecibles, el autor había vaticinado dicha baja en una nota publicada en esta Revista en el 2013, http://goo.gl/tEuUD3).
•          Caída de otros precios de materias primas de exportación.
•          El dólar de EE.UU. se ha apreciado significativamente frente a otras monedas.
•          Hay cinco volcanes en proceso eruptivo (Reventador, Cotopaxi, Tungurahua, Sangay, Wolf), de los cuales el Cotopaxi y el Tungurahua podrían generar pérdidas materiales y humanas cuantiosas.
•          El fenómeno de El Niño se vaticina como el más fuerte en la historia, amplificado por los efectos del cambio climático.  Ya ha generado inundaciones y lluvias torrenciales, su impacto probablemente será mayor en los próximos meses.
•          También vinculado al calentamiento global, se ha producido una sequía en ciertas zonas de la Sierra, lo cual ha venido aparejado de incendios.
•          Luego de un aumento excesivo del gasto público, que llego al 44 % del PIB, en este año ha explotado el déficit fiscal.
•         Pese a que, según el Econ. Eduardo Valencia, han ingresado al sector público más de $220 mil millones en los últimos ocho años, no obstante se han desbaratado los fondos de ahorro e inversión de los ingresos petroleros extraordinarios; se ha reducido la reserva internacional; e incluso el gobierno ha incorporado los fondos de jubilación de los Maestros, empleados judiciales, y otros (http://goo.gl/BYNzAh).
•          El país venia endeudándose de manera agresiva incluso cuando el barril del petróleo se encontraba por encima de los $100; María Gabriela Vivero y el autor advertimos de las posibles consecuencias en un artículo publicado en esta Revista en agosto 2014 (http://goo.gl/57eXCq).  La deuda publica ya excede los $32 mil millones; si se suman pasivos relacionados a la venta anticipada de petróleo, deudas a proveedores, deudas a las compañías petroleras privadas, y los pasivos contingentes por las demandas de arbitraje internacional, ya se ha excedido el límite legal del 40 % del PIB.  El “riesgo país” se ha disparado en las últimas semanas, especialmente con respecto a los rendimientos de los bonos que vencen en diciembre 2015 y en 2030.
•          La inversión extranjera directa ha caído en 15 %, de niveles muy bajos (comparado con Colombia y Perú).  En el primer semestre del 2015 alcanzo apenas $254 millones, comparado con $6.835 en Colombia y $4.038 en Perú (http://goo.gl/YAqWHm).  La inversión privada nacional también se ha reducido mucho, bajo la incertidumbre generada por las propuestas de leyes de herencia, plusvalía, y otras.

Con todo esto, el Ecuador ha entrado en recesión, con dos trimestres seguidos de contracción económica.  El gobierno estima un crecimiento anual del 0.4 % en el 2015, mientras que el FMI vaticina una caída del 0.6 % del PIB.  Dada la magnitud de la contracción de las importaciones, el gasto público y el consumo, la caída del PIB podría ser incluso más significativa.

Ante este escenario tan negativo, que ha puesto fin a las reflexiones sobre el supuesto “milagro económico ecuatoriano”, el gobierno ha comenzado a adoptar algunas medidas de ajuste, ante lo que llaman no recesión sin “desaceleración económica”:

•         Reducción del gasto público ejecutado (en 9 % con respecto al 2014); y del presupuesto proyectado para el 2016 (a $30 mil millones).
•         Reducción de algunos sueldos del sector público.
•         Reducción de personal en algunas instituciones públicas.
•         Reducción paulatina de algunos subsidios a los combustibles.
•         Se anuncia la venta de algunos activos públicos, tales como las estaciones de gasolina de PetroEcuador.
•          Se impusieron “salvaguardas” a la importación de ciertos bienes, aunque esto ha ocasionado dificultades con algunos socios comerciales.
•         Se han presentado las propuestas de leyes de herencia y plusvalía, aunque dicho anuncio ha tenido el efecto de paralizar la inversión privada.
•         De manera algo inconsistente con lo anterior, se anuncia una propuesta de ley de Alianzas Público-Privadas.

Además de acordar con China la concesión de algunos créditos adicionales (algunos vinculados con la venta de petróleo crudo; y otros a la venta de bienes y servicios chinos), se han alcanzado financiamiento poco tradicional con Goldman Sachs (oro) y Tailandia (petróleo).

También se ha intensificado el dialogo con bancos multilaterales y regionales de desarrollo, para obtener financiamiento adicional, entre ellos el anuncio de  préstamos adicionales por $850 millones al Banco Mundial, BID y CAF para enfrentar la erupción volcánica del Cotopaxi y el fenómeno de El Niño.

Hasta mediados de octubre el gobierno ha negado que se encuentre en diálogo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para solicitar un préstamo vinculado a un programa de ajuste; pero algunas de las medidas ya adoptadas (reducción de subsidios a los combustibles, reducción de personal, venta de activos del Estado) podrían ser consistentes con un acuerdo de esa naturaleza.  En un artículo publicado en PlanV (http://goo.gl/G8I8ud), Gonzalo Ortiz Crespo indicaba que el FMI, en cambio, podría oponerse a las leyes de herencia y plusvalía; y mencionaba que otra medida sería la reducción paulatina del impuesto a la salida de divisas (ISD) – lo cual ya está contemplado en la propuesta de Ley de Alianzas Público-Privadas. El 21 de octubre el FMI publicó el informe anual sobre la economía ecuatoriana, en la cual se recomiendan estas medidas (reducción de subsidios, reducción del gasto público, reducción del ISD); mientras se indica que las propuestas de leyes de herencia y plusvalía incluyen tasas de impuestos muy elevadas.  Ver al respecto el recuadro.

Más allá de un eventual programa de ajuste con el FMI, ¿qué otras medidas se podrían adoptar en aras de recuperar los equilibrios económicos y retomar la senda del crecimiento?  Un grupo de economistas académicos publicó el 14 de Octubre un comunicado (http://goo.gl/Ops8Vt), en el cual proponían, entre otras ideas, las siguientes:

   a)     Desistir de manera permanente de las leyes de herencia y plusvalía, dado su efecto negativo sobre las expectativas de inversión privada. 

   b)    Transparentar la información pública sobre déficit, deuda, fuentes de financiamiento, contratos de pre-venta petrolera, etc.

   c)     Mantener y fortalecer la dolarización.

   d)    Eliminar las salvaguardas, reducir el impuesto a la salida de divisas.

   e)     Vender, mediante subastas, las empresas incautadas.

   f)     Disminuir la rigidez en el mercado laboral.

   g)     Impulsar acuerdos comerciales con los principales socios comerciales.

La mayoría de estas propuestas son consistentes con las que el autor había presentado el 2 de Octubre en el Consejo Editorial de “Ecuador Weekly”, con el objetivo de restablecer los equilibrios macroeconómicos, y que se resumen a continuación:

Política Fiscal

Hay una brecha fiscal de unos $8-10 mil millones (no hay mucha claridad sobre las cifras). Los préstamos chinos no están llegando a la celeridad requerida.  Como ya se mencionó, se dio una reducción del presupuesto y un recorte inicial de los sueldos de los funcionarios del sector público. No obstante, se va a requerir un mayor ajuste fiscal.

•        Eliminación de la mayoría de Ministerios y Secretarías creadas en el actual gobierno; revertir a unos 12-14 que existían históricamente.
•         Reducción de los sueldos de los funcionarios públicos de mayor jerarquía.
•         Eliminación de subsidios a los combustibles, incluyendo el gas (en un artículo publicado en Gestión en noviembre 2014, proponía la eliminación de dichos subsidios, por su efecto ambiental, fiscal, e incluso distributivo – la mayor parte de los subsidios van a los quintiles de mayor ingreso; http://goo.gl/j19101). 
•         Aumento del bono de desarrollo humano.
•         Revisión de los beneficiarios del bono de desarrollo humano, para verificar que se encuentren en los quintiles inferiores de ingreso; o sean discapacitados o de la tercera edad.
•         Eliminación de otros subsidios.
•         Reducción de subsidio en préstamos del BIESS (deben ofrecerse a tasas de mercado, incluso para evitar distorsiones en el mercado financiero)
•         Eliminación de la Universidad Yachay, transferencia de estudiantes a EPN y ESPOL.  Venta del predio por subasta pública.
•         Venta de bienes inmuebles en manos del Estado; así como de otros activos, tales como aviones, vehículos oficiales, etc.
•         Venta de todas las empresas incautadas, incluyendo los medios de comunicación.
•         Cambio de proyecto de Metro de Quito por un proyecto de tranvía, trenes ligeros de superficie, o ampliación de sistema actual de transporte (publique en Mayo 2014 en esta Revista un artículo sobre las ventajas de un tren ligero de superficie o tranvía por sobre un Metro).
•         Auditoria de proyecto de Refinería del Pacífico, decisión sobre conveniencia de continuar obra (considerando nuevo contexto del mercado petrolero).

Políticas de Deuda Externa

·      Auditoría de la deuda externa contratada por el gobierno, con especial atención a las deudas contratadas con China, Tailandia y Goldman Sachs

·      Renegociación de la deuda externa, extendiendo plazos y reduciendo tasas de interés.

·      Eliminación y desconocimiento de cláusulas en los contratos de deuda lesivas a la soberanía e inconstitucionales, que comprometen los futuros ingresos petroleros.

·      Preferencia en endeudamiento nuevo con bancos multilaterales y regionales de desarrollo, así como otras instituciones financieras internacionales, que ofrecen menores tasas de interés y mayores plazos de pago.

·      Eliminación de cláusulas lesivas a la soberanía e inconvenientes para el interés nacional que atan el financiamiento externo a la contratación de empresas de países determinados.

·      Licitación internacional pública para obras financiadas con deuda.

·      Restitución de Comité que aprueba nuevo endeudamiento externo (con participación de técnicos del Banco Central del Ecuador, Ministerio de Economía y Finanzas y SENPLADES). Sólo se aprobará endeudamiento para proyectos de inversión pública.

Política comercial y de inversión extranjera directa

·      Eliminación de las “salvaguardas” para importación de bienes de capital, reducción o eliminación de las restantes “salvaguardas”.

·      Conclusión de Tratado Comercial con la Unión Europea, negociación de acuerdos comerciales con los principales socios comerciales.

·      Restitución de tratados bilaterales de inversión; trato igualitario para la inversión privada nacional y extranjera. 

·      Promoción de proyectos de inversión, incluyendo proyectos público-privados y concesiones para obras de infraestructura (esto se ha propuesto como proyecto de Ley de Alianzas Público-Privadas; no obstante, dadas otras condiciones legales y regulatorias, y la incertidumbre general, es improbable que surta mayor efecto).

·      Renegociación de contratos petroleros, cambio de modelo de los contratos actuales que garantizan un precio por barril a petroleras privadas sin importar si el precio internacional es inferior.

·      Reformas legales para permitir la inversión en minería responsable, que tome en consideración los intereses de las comunidades campesino-indígenas afectadas, y que precautele al medio ambiente.

Políticas Productivas

·      Restitución de los conceptos de responsabilidad limitada para las sociedades anónimas y compañías limitadas.

·      Exenciones de impuestos para inversión en nuevas empresas productivas/exportadoras.

·      Crédito de entidades financieras públicas para importación de bienes de capital. 

·      Fomento a energía renovable, eficiencia energética, actividades productivas con menores emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)

·      Fomento de actividades productivas sustentables como el eco-turismo, la generación de energías alternativas y la agroecología. 

·      Fomento a las actividades agropecuarias, silvicultura sostenible.

·      Proveer asistencia técnica, infraestructura, logística, servicios públicos que apoyen la gestión de MYPIMES

Políticas Financieras y Monetarias

•       Fortalecimiento y garantía de sistema de dolarización.

•       Restitución de la autonomía e independencia del Banco Central del Ecuador

•       Eliminación de la "moneda electrónica".

•       Mayor transparencia en las cuentas de reservas internacionales.

•       Re-constitución de una agencia de garantía de depósitos.

•       Mayor flexibilidad para que bancos privados manejen sus reservas.

Aspectos Legales y Regulatorios

•       Convocatoria de una nueva Asamblea Constituyente, para desmontar el andamiaje jurídico montado por el actual gobierno, y en particular la concentración del poder en el Ejecutivo, restitución de la separación e independencia de poderes.

•       Archivo definitivo de proyectos de ley de plusvalía y herencias. 

•       Generar incentivos para re-activar sector inmobiliario.

•       Reforma integral del marco normativo básico; fortalecer las instituciones para la regulación económica

•       Desarrollar mecanismos eficientes de transparencia y rendición de cuentas; monitoreo y evaluación de los proyectos de inversión pública. 

•       Auditoría de contratos públicos, en especial de aquellos otorgados sin licitación pública.

•       Fortalecimiento e independencia de funciones de control del gasto público.

•       Derogación Ley de Comunicación, desintegración de toda estructura de inteligencia y control social y de medios de comunicación: SENAIN, SECOM, SUPERCOM, etc.

Políticas Laborales

•       Promover la creación de empleos en el sector privado, de calidad y mayor productividad.

•       Evitar la excesiva rigidez en la contratación (no obstante mantener la prohibición de tercerización o precarización).

•       Permitir contratos para jóvenes con mayor periodo de prueba.

•       Propender a que los sueldos y salarios se vuelvan competitivos con los de los países vecinos; y que no aumenten en términos reales por encima del aumento de productividad.

•       Promover la capacitación y el aumento de la productividad de la mano de obra.

En resumen,

•       Fortalecimiento y garantía de sistema de dolarización.

•       Necesario corregir los desequilibrios (fiscal, externo)

•       Reactivar y fortalecer la inversión privada (nacional y extranjera)

•       Reducir la participación del gasto público en el PIB a niveles sostenibles.

•       Volver a una economía de austeridad, previsión, ahorro e inversión, tras el despilfarro ocasionado por el espejismo temporal de los altos precios petroleros.

Lo que resulta paradójico es que ahora si será necesario adoptar varias acciones que en su momento llevó adelante el gobierno: Asamblea Constituyente, auditoria de la deuda externa, reforma de contratos petroleros, etc. 

Estas medidas son requeridas en el corto a mediano plazo, para evitar un mayor deterioro de la situación fiscal, financiera y de balanza de pagos. 

FMI vuelve para ofrecer recomendaciones al Ecuador

El 21 de octubre, al mes de haberse efectuado la reunión del Directorio del Fondo Monetario Internacional (FMI) para considerar el informe anual (Informe de Articulo IV) sobre el Ecuador, los documentos del informe fueron distribuidos públicamente. Esto contrasta con la práctica que ha observado el Ecuador (de mantener confidenciales dichos documentos; un antecedente de apertura fue en 2006); y esta fue la primera vez desde el 2006 en que una misión del FMI visitó al Ecuador (el gobierno se negó a participar en los informes anuales hasta el 2014, cuando lo hizo "a distancia").

La publicación del Informe parece confirmar que el Ecuador está en un diálogo de políticas con los funcionarios del Fondo, lo cual potencialmente podría conducir a financiamiento.

            El informe destaca que el crecimiento del PIB, que había promediado 4.5 % anual en la década pasada, caería en -0.6 % en el 2015, y un estancamiento (0.1 %) en el 2016.  El ingreso per cápita por consiguiente sufriría una contracción significativa en 2015-16. 

El FMI también destaca la caída de la tasa de pobreza (de 38 % en 2006 a 22.5 % en 2014), así como del coeficiente de Gini que mida la desigualdad (0.54 en 2006 a 0.47 en 2014).  Esto podría revertirse con la caída del ingreso per cápita.

El Fondo considera que la recesión económica se deriva principalmente de la caída del precio del petróleo, así como la apreciación real del tipo de cambio (del dólar con respecto a otras monedas).  La situación se podría agravar por el posible encarecimiento del crédito internacional, potencial presión domestica sobre el sistema financiero, incertidumbre sobre las políticas económicas, y el posible efecto de desastres naturales (El Niño y actividad volcánica).  Un estudio adjunto señala que no se espera que el precio del petróleo vuelva a los niveles de la primera mitad del 2014en el futuro previsible (“any  time soon”).

Plantean que cualquier brecha de financiamiento debería cerrarse recortando gastos no esenciales y evitando “financiamiento de corto plazo del Banco Central”.  El BCE ha estado proveyendo financiamiento directo al gobierno desde Octubre 2014, así como a corporaciones públicas (CFN, etc.) lo cual genera dudas sobre la liquidez del Banco Central y su capacidad por atender a necesidades de liquidez del sistema financiero, por lo cual el FMI considera que dicho financiamiento debe descontinuarse.  

Recomiendan eliminar gradualmente las “salvaguardas” comerciales y el impuesto a la salida de divisas. Se debe racionalizar el gasto público, contener el aumento de los sueldos en el sector público, continuar con el plan de reducir los subsidios a los combustibles mientras se protege a los pobres; y mejorar la recolección de impuestos.

            Se propone reducir las rigideces en el mercado laboral, incluyendo la reducción en el costo de despido; promover contratos de corto plazo; facilitar la participación en la fuerza laboral (por ej., proveyendo cuidado infantil).  Se menciona que se requiere un ajuste (a la baja) de los salarios reales, lo cual se dificulta en una economía dolarizada. Se anota que el salario mínimo vital es muy superior al promedio de Brasil, Chile y Colombia (las siguientes más altos en la Región); y también si se lo mide en comparación el PIB per cápita.  Desde el 2007 los salarios han aumentado muy por encima de la productividad.

Le preocupa al FMI la liquidez, regulación y supervisión del sistema financiero.  Recomienda levantar progresivamente las “restricciones regulatorias a las actividades bancarias – especialmente topes a las tasas de interés, penalidades a invertir las reservas en el exterior, y requerimientos de liquidez doméstica”.  La “credibilidad en el sistema de moneda electrónica” debe asegurarse, y se deben descontinuar los “prestamos dirigidos” por el sector público. Recomiendan fortalecer aún más el sistema de control de lavado de activos, y que se realice una nueva “Evaluación del Sistema Financiero” (FSAP), dado que ha transcurrido mucho tiempo desde la última.  Los préstamos en mora han mostrado una tendencia al alza (3.8 % en Julio 2015).

El FMI apoya las reformas dirigidas a aumentar la productividad, aumentar la participación del sector privado, atraer inversión extranjera directa, diversificar la economía, y promover la integración comercial.  El ranking del Ecuador en competitividad era relativamente bajo, especialmente en las áreas de regulaciones a las empresas, pago de impuestos, acceso a crédito y electricidad. El crédito al sector privado crecería a tasas ínfimas en 2015 (1.4 %) y 2016 (2 %). 

El déficit del sector público no financiero alcanzaría 5.4 % en 2014, 5.1 % en 2015 y 3.7 % en 2016.  La deuda publica alcanzaría 40.4 % del PIB en el 2016, superando el límite legal (hay un asterisco que indica que el gobierno no cuenta en el saldo de la deuda las pre-ventas petroleras, por lo cual conforme a la definición del gobierno se alcanzaría 38.3 %).  El saldo de la reserva internacional cubre apenas 1.6 meses de importaciones de bienes y servicios; y se prevé que se reduzca en 2015 y 2016.

Con respecto a las propuestas de leyes de herencia y plusvalía, indica que las tasas de impuestos propuestas se encuentran entre las más altas del mundo; y que el gobierno las había retirado por “oposición pública”.

El Fondo pide más transparencia en las pre-ventas petroleras, atrasos de pagos de la Secretaría de Hidrocarburos, prestamos emitidos al BCE, deuda de corto plazo, y pasivos contingentes.

En una matriz de riesgos y respuesta de políticas, se recomienda:

• Abrir la inversión privada en el sector petrolero.
• Recortar el gasto público.
• Asegurar liquidez para el sistema financiero, reducir controles a tasas de interés.
• Mejorar la productividad, la competitividad y el clima de inversiones
• Facilitar los ajustes de sueldos y precios.
• Diversificar la economía para reducir la dependencia en el petróleo.
• Tomar medidas para mejorar el acceso al financiamiento internacional.
• Asegurar la estabilidad del sistema financiero.
• Continuar con la reducción de subsidios a los combustibles, permitiendo que los precios reflejen niveles internacionales.
• Reducir evasión y elusión en los impuestos, así como deducciones del impuesto a la renta.  Evitar “amnistías tributarias”.
• Aumentar gradualmente la edad de jubilación, atar los beneficios de pensión a las contribuciones, y hacer esfuerzos para reducir la informalidad del mercado laboral.

Los fondos del IESS administrados por el BIESS alcanzaron $15.700 millones, de los cuales $5.700 millones esta invertido en bonos del Estado.

En la Declaración por el Director Ejecutivo que representa a Brasil, Ecuador y otros países (Otaviano Canuto; y su asesor Francisco Rivadeneira), se destacan los riesgos por la erupción del Cotopaxi y el fenómeno intensificado de El Nino.  Cita uno de los estudios adjuntos en el sentido de que “El Nino” de 1997-98 tuvo un impacto de 2 % del PIB, y se espera que el de este año sea de similar intensidad.  Se informa que en el presupuesto del 2016 se “racionalizan” ciertos subsidios. Se menciona que se piensa impulsar la minería, así como las alianzas público-privadas.   Se menciona que el acuerdo comercial con la Unión Europea entrara en vigencia a mediados del 2016, y que se están negociando otros acuerdos comerciales con Corea del Sur, EFTA (países de Europa que no forman parte de la UE), y con varios países centroamericanos.

            El FMI emitió estudios (“staff papers”) sobre: la estabilidad macro-financiera; el sector externo; comparación de los efectos del shock externo de 2008-09 con el de 2014-15; y sobre el sistema de pensiones de Ecuador (disponibles en su sitio web: http://www.imf.org/external/country/ecu).

PD: A raíz del terremoto de abril 2016 en Manabí y Esmeraldas, el Ecuador aceptó un préstamo de emergencia del FMI de $364 millones; si bien el mismo no tuvo condicionalidad, estuvo acompañado de un informe del Fondo en el cual se elaboraban recomendaciones de políticas económicas y fiscales, en base al diálogo que venían manteniendo funcionarios del Fondo con autoridades económicas del Ecuador; y de una “Carta” de las autoridades con sus intenciones de mantener el equilibrio macroeconómica y fiscal (solo faltó que se denomine “Carta de Intenciones”).  Ver:  http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2016/cr16288.pdf